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2018年南海大国博弈新动向
2018年12月17日
来源:《世界知识》2018年第24期

朱锋

南京大学国际关系研究院院长、南海协同创新中心执行主任

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2018年注定是中美关系史上具有重大转折性的一年。特朗普政府继2017年12月推出《国家安全战略报告》、将中国定位为“修正主义国家”和美国的“战略竞争对手”之后,其本人又于2018年3月16日签署了实质性提升美台关系的《台湾旅行法》;7月6日,美国开始对价值340亿美元的中国产品加征25%的关税,并威胁将对2000亿美元中国对美出口商品再增收25%的关税。这标志着发生在中美间的世界经济史上规模最大的贸易战正式开始。而当世界的目光聚焦在中美贸易争端时,特朗普政府对南海问题的干预与介入程度也在不断加深。美国政界和军方已经把对中国南海政策的指责和对南海局势的干涉当成“保留节目”,而且还在不断加大针对南海问题的军事、外交、政治和战略部署。2018年的南海非常不平静,不仅美国军舰持续和高频率进入,而且美国还拉拢澳大利亚、英国、法国以及日本在该地区炫耀武力,使南海海上安全形势进一步复杂化。

美国:南海“航行自由行动”继续升级

2018年,南海继续成为中美在西太平洋海上安全角力的重点,美国“航行自由行动”的频率和力度有增无减,而且更具挑衅性。美国战略轰炸机B-52飞临南海上空的频次也达到了近年来的最高。

2018年1月17日,美国海军“格雷斯·霍珀”号导弹驱逐舰进入中国黄岩岛12海里内海域;3月23日,“马斯丁”号驱逐舰进入南沙群岛美济礁12海里内;5月27日,“希金斯”号导弹驱逐舰和“安提坦”号导弹巡洋舰驶入西沙群岛中的赵述岛、东岛、中建岛和永兴岛12海里内进行了演习行动;9月30日,“迪凯特”号导弹驱逐舰擅自进入中国南海有关岛礁邻近海域;11月29日,“切斯劳维尔”号导弹巡洋舰进入中国岛礁水域。

特别要指出的是,“希金斯”号导弹驱逐舰和“安提坦”号导弹巡洋舰驶入西沙群岛远非“航行自由行动”那么简单,其目的是在刻意挑衅中国的主权和安全。这两艘军舰驶入中建岛和永兴岛的12海里内,不仅不执行国际法明确规定的领海通过时的“无害通行”要求,甚至还进行了机动演习。这不仅仅是在挑战中国在西沙群岛已经划设的“群岛水域”的领海制度,更深层含义则是对中国不可辩驳的西沙主权和海洋权益主张的直接施压。对此,外交部发言人陆慷与国防部发言人吴谦分别做出表态,指出美军舰行动违反中国法律及相关国际法,严重侵犯中国主权,破坏有关海域的和平、安全和良好秩序,中方敦促美方立即停止此类侵犯中国主权、威胁中国安全的挑衅行动。吴谦还表示,中国军队派遣舰机依法对美舰进行了识别查证,并予以警告驱离。他强调,中国军队加强海空战备建设、提高防卫水平、捍卫国家主权和安全、维护地区和平稳定的决心和意志是坚定不移的。

在针对美国军舰“迪凯特”号导弹驱逐舰9月30日在南海实施的“航行自由行动”时,中国采取了针锋相对的措施,中国海军170舰依法依规对美舰进行识别查证,并进行警告驱离。两舰最近距离仅45码(约40米),迫使美方军舰不得不采取转向动作以避免碰撞。

2018年中美双方舰只围绕“航行自由行动”的对抗强度显著升级,除了频率上升、军事挑衅的意味日趋严重外,美军B-52轰炸机群今年以来四度飞临南海上空,6月份,美军两支航母战斗群同时在南海海域进行了军演。美国还拉拢澳大利亚、英国、法国、日本等多国在南海联合巡航和开展“航行自由行动”,在该地区炫耀武力。7月,美国取消了对中国海军参加2018“环太军演”的邀请。不仅仅如此,美国还倒打一耙,指责中国岛礁建设“军事化”。10月4日,美国副总统彭斯在华盛顿智库哈德逊研究所演讲时扬言,“中国的军费是亚洲其他国家的总和,北京已经把在陆海空乃至外太空抗衡美国军力作为首要任务。中国希望将美国挤出西太平洋,并试图阻止我们援助盟友”。彭斯的讲话表明,特朗普政府对中国军事力量现代化的战略判断已经出现质变。

日本:继续高调介入南海

自2012年以来,南海政策就成为日本对华政策的重要一环,日本将在该地区逐步深入的防务活动视为其对华实施“对冲战略”的关键。

日本积极参与在南海海域的各类军演以及训练活动。2018年9月17日,日本海上自卫队发布消息称,“黑潮”号潜艇与“加贺”号直升机航母等三艘舰船在南海进行了训练。日本共同社表示,此系承担实际任务的日本潜艇首次在南海进行训练。三艘军舰的训练时间持续到10月底,主要活动范围在南海以及印度洋海域。日本海上自卫队的行动是在与美国海军“罗纳德·里根”号核动力航母编队和菲律宾海军在南海海域展开联合训练框架内实施的。

据《日本经济新闻》报道,2018年3月末,日本新组建了“水陆机动团”,这一日本版的“海军陆战队”被日本政府寄予厚望。有日媒评论称,该部队将担负离岛防卫的重任,并牵制中国日益活跃的海上活动。9月25日至10月5日,日本陆上自卫队水陆机动团第1水陆机动连队80名官兵和4辆AAV-7两栖突击车,搭乘美国海军“惠德贝岛”级船坞登陆舰“阿什兰德”号参加在南海区域组织的美菲海军陆战队实施的联合演习。曾有战略学者将日本在南海的行动形象地比作是“斯诺克战略”——即在南海地区频繁制造“斯诺克局面”,迫使中国费心费力地去化解,以便达到牵制中国的目的。

澳大利亚逐步强化其南海存在、英法在南海蠢蠢欲动

2018年在对南海的军事介入方面,美国的西方盟国除了日本外,还有英国、法国和澳大利亚。

2018年6月,英国和法国先后宣布将派舰船参与南海“航行自由行动”。英国插手南海的理由是依据《五国联防协议》(FPDA)。该协议由英国、澳大利亚、新西兰、马来西亚和新加坡等五国于1971年签署,根据协议规定,五国在太平洋领域加强军事协作,维护区域安全。该条约为五国间防务合作提供平台,其最初存在的理由是基于冷战的背景,如今在南海区域被赋予了新的内涵。10月2日起,澳大利亚联合新加坡、马来西亚、新西兰、英国,在南海海域实施了为期三周的代号为“五国团结-2018”的“国际安全演习”。演习依据《五国联防协议》实施,协议规定,五国联防机构在为期五年的一个周期内实施五次演习,分别包括:“五国之盾”(Bersama Shield)、“苏曼勇士”(Suman Warrior)、“五国团结”(Bersama Lima)、“五国联合”(Bersama PADU)以及“苏曼保护者”(Suman Protector)。澳大利亚方面声称,坚决支持各国在南海存在争议地区执行“航行自由行动”。

2018年10月,法国国防部长帕尔丽宣布,法国“戴高乐”号航母将于2019年前往印度洋与南海海域,与印度、澳大利亚等国联合在印度洋与南海海域展开军演。欧洲现存的两大海军强国——法国和英国自2013、14年开始对在南海增加海上军事存在表现出强烈兴趣,并在2018年正式开始强势介入南海“航行自由行动”。虽然英法两国派入南海的军事舰船多为老旧装备,但两国的行动并非只是简单地“刷存在感”,而是高调地表现出对南海海域自由航行的战略关注,并显示出西方盟友在南海问题上不仅看法一致、利益一致,而且将行动一致。

南海稳定:中美需要加强军事对话和磋商

近年来,中国军事实力,尤其是南海地区海空力量迅速提升。据英国国际战略研究所发布的《2018世界最新军力平衡报告》显示,2007到2017十年间,中国海军服役的驱逐舰从六艘增至16艘,护卫舰从两艘增至27艘,轻型护卫舰从零艘增至37艘。中国海军在2018年还将新增13艘舰艇,舰艇总数可达93艘。与其他国家相比,以舰艇总吨位计算,过去17年间中国已建成的潜艇、驱逐舰、护卫舰和轻型护卫舰的总量已经超过亚洲除中国外的三大主要海军(印度、日本和韩国)的总和;另外过去四年来,中国下水的舰艇总量已经超过法国海军,非常接近整个英国皇家海军的规模。与此同时,中国的空军实力也在迅速发展,从超远程常规导弹到第五代战机,中国的进步和技术能力非同凡响。该报告称,中国的隐形战机可挂载各种与西方武器质量不相上下的空对空导弹。2015年到2016年,中国已经研制了新一代短程空空导弹PL-10。在2018年,中国会装备新型空空导弹PL-15。

中国南沙群岛岛礁之一渚碧礁。

虽然中国海空力量近年有了长足发展,但亚太地区的海上安全秩序并没有出现根本变化,美国仍然是亚太地区的海空霸主。根据美国波士顿学院陆伯彬教授的研究,在沿海水域,中国的水面舰艇享有中国沿海型地对空导弹和先进战机带来的威慑力和支援,有着可观的“反介入/区域拒止”作战能力;但在沿海水域之外,中国海军还远不能与美国海军形成均势。而在离海岸更远的地方,超出其基于海岸的空中支援能力的范畴之后,中国海军的能力就大大减弱。具体说来,美国的飞机、驱逐舰、潜艇和反潜实力,在数量和质量上都优于中国的先进装备;美国海军和空军的通信和电子战实力也高于中国,中国的水面舰船容易受到美国飞机和舰载导弹的袭击,海军的舰载巡航导弹也很容易遭到美国电子作战技术的不断侦察和定位。

美国对南海地区空前战略性投入的根本原因,首先是要保持美国在全球海域,尤其是在西太平洋海域和空域拥有“自由介入”(free access)的能力和条件。在亚太这一全球经济和财富的核心地区和国际体系内力量变迁最为迅速的地区,保持海空的“自由介入”不仅是维持美国地区主导国家的标志,同样也是美国霸权的基础。其次是美担心中国海空力量的发展,尤其是中国南海岛礁建设的到位,可能使中国开始具有在南海这一连接太平洋和印度洋的最繁忙的战略水道挑战美国海空“自由介入”的能力。美国军方认为,如果任由中国在南海以维护岛礁主权和海洋权益的方式继续扩大军事存在,美国将面临二战之后在西太平洋海域前所未有的受制于人的局面。第三是美国能否面对中国崛起、继续保持在东亚盟国以及东南亚国家的战略影响力,并防止中国影响力的上升削弱美国在亚太地区地缘政治和地缘经济上的影响力。

从近年来的南海局势看,中美发生海上意外事故的严重性在不断提升。从2011年的“无瑕号”事件到2013年的“考彭斯号”事件,再到2016年12月的南海潜航器事件以及2018年9月30日的中美两舰近距离接触事件,随着西太平洋变得“越来越拥挤”,海上安全问题正在成为中美军事和防务关系中最具有敏感性和潜在威胁性的新主体。

中美两国政府和军方多年来致力于避免两国海空军在海上和空中相遇时出现意外性碰撞,全力降低和杜绝两国海空军在西太海上和空中执行任务时出现不必要的危险动作和摩擦。为此,两国签署了西太海军论坛所商议和提出的《海空意外相遇规则》(CUEZ),并签署了两个在两军之间具体避免事故性碰撞、加强海空行为规则和加强前沿舰机联系的《备忘录》。这些文件,为两国海空意外相遇时避免危险举动、避免误判、妥善处理危机事态,以及建立一线军事人员之间的联络机制,提供了相关的规则。这是中美两军和两国政府加强对话与合作、深化两军务实合作关系所取得的重要进展。但特朗普政府上台后,五角大楼对中国南海政策的敌意不断上升,已经严重干扰到了两军交流。2018年7月,美国取消了对中国海军参加2018“环太军演”的邀请,中美军事交往明显趋冷。美国军方已经多次表示,要在南海采取强有力的军事行动,阻止中国的岛礁建设,给美国的亚洲盟友和安全伙伴提供信心。

随着中美海上较量的明显升温,上述那些旨在管控中美两军海空意外相遇规则的措施,已经难以满足中美在南海和西太平洋更为广阔的海域之间维护海上安全的需要。中美目前在南海的军事合作需求,已经大大突破了以往避碰、避撞和避误判的危机管控性质的行动,而是需要更加及时和全面地在南海地区推行“信心建立措施”(CBMs),启动两国海上安全合作。通过合作来减少和降低敌意、扩大战略共识,只有这样,才能降低彼此之间的战略互疑、抑制双方因在南海的战略博弈可能引发的军事冲突。

可以肯定的是,今天的南海局势,再加上中美在台湾问题上的对立深化,正在成为考验未来中美军事与战略走向最重要的变量。

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