一、社会转型：政社分开的逻辑起点

十八大以来，“政社分开”在党的最高层次的文献中虽总被提及，但近年来的学术研究和媒体宣传中，对其却少有深入的讨论。政社分开也即政府与社会组织分开。一个通常的表述是“凡公民、法人或其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。”这意味着社会的事情社会管，市场的事情市场管，政府的事情政府管。政社分开是针对政社不分而言的，政社不分是计划体制的产物，是国家一统天下模式的一个显著特征。改革开放和市场经济体制的建立打破了原有的国家一统天下的模式，社会和市场开始出现和成长，国家一统天下变成了天下三分。在这个过程中，政府是形成三分的最重要的推动力量(这一点与西方不同，西方是自然演进的结果)。从理论上说，国家并非在任何场合下都是一种最好的资源配置方式。中国的改革以市场经济的建立加速了社会、国家和市场的分化过程。这一分化的过程主要是通过自上而下的改革而发生的，尽管可以认为这一自上而下的改革适应了底层的要求，但其主要的推动力则来自高层。用新制度经济学的观点来看，这种自上而下改革的一个很重要的原因是国家想降低它管理社会的交易成本。国家一统管理、一统资源配置的成本(不仅包括经济成本，也包括社会成本)太高，付出的代价太大，获得的收益太少，而市场经济体制的确立可以使多元的利益得以形成，多元利益表达的各类组织得以形成，可以使市场和社会在各自领域里都成为资源配置的方式，从而极大地提高资源配置的效益。简言之，政社分开的目的正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所69指出的，是为了“激发社会组织活力”，激发社会组织参与社会治理。显然，政社分开是出于社会治理的要求。如果说政企分开是想解决如何有效配置经济资源，那么政社分开则是要解决如何有效配置社会资源，也就是如何通过社会而不完全是政府的力量来有效地治理社会。

政社分开起步于20世纪80年代，但是这在当时就受到了制约。80年代末颁布的《社会团体登记管理条例》规定，任何社会组织必须同时接受同级民政部门登记管理和主管单位的管理。这表明，如果没有挂靠单位，社会组织就无法成立，这就在实践中排斥了大量的社会组织，而使得以成立的社会组织由于同政府部门的关系比较紧密，在现实中产生了以下弊端：(1)缺乏独立性和自主性这一最重要的组织品格，并由此导致对行政机构在资金、政策等方面的依赖。(2)行政化倾向。社会组织在相当程度上成了政府的下级机构，执行政府指令，人员也享有行政级别，并以行政级别为傲。(3)缺乏独立的财政来源。这使社会组织难以正常运行。(4)这种低度的、主要还是形式上的分开造成政府和社会组织两方的行为错位，导致办事效率下降，社会组织的优势无法得到发挥。

随着市场经济的发展和公众公共服务需求的大幅提升，尤其是政府职能在21世纪初转向社会治理和公共服务，如何发挥社会组织在社会治理和公共服务中的作用被再次提了出来，政府的目标及运作方式也由此发生了变化。从目标上讲，政府从推动经济的迅速发展转向了更多地向公众提供公共服务，这导致了政府运作方式的转变，即利用市场机制和社会化的方式(比如公共服务购买)来提供服务。因为政府靠自身的能力和资源已经无法满足民众对公共服务的需求，社会组织的作用得到了凸显。

在这样的背景下，政社分开又向前迈进了一步。这表现在一些省份开始降低社会组织登记门槛，它们可直接向民政部门申请成立，不再需要挂靠主管单位。如在2012年出台的《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》(以下简称《方案》)规定，将行业协会、群众生活、公益慈善类、社会服务类、异地商会、城乡基层社会组织、涉外社会组织、枢纽型社会组织等社会组织(除特别规定、特殊领域外)，业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。同时，《方案》还明确规定，行业协会引入竞争机制。《方案》还将异地商会的登记范围从地级市下延至县(市)，登记管理权限从省下放至地级以上市民政部门。另外，方案还探索了非公募基金会登记管理权限从省下放至地级以上民政部门，支持社会人士成立公益慈善类和社会服务类社会组织。在广东省率先提出后，其他省市也开始跟进。比如北京规定，从2013年4月起，行业协会商会类、公益慈善类、城乡社区服务类、科技类四类组织“脱钩”政府部门，开始在民政部门申请直接登记注册，不得再挂靠政府部门，公职人员一律不得在协会中兼职。尽管一些省市进行了这方面的改革，但这一做法并没有形成全国性的规范。

政社分开的出发点是各行其是，因此，首先要分开。这一分开基本上包含人员、场所、利益、资产、职能等的分开。以重庆市为例，这一分开包括：(1)人员分离。党政机关县处级以上领导干部，不得兼任社团领导职务。(2)办公场所分离。禁止社团常设办事机构与党政机关业务处室合署办公。(3)利益分离。党政机关必须与社团在财务、利益上彻底脱钩。( 4)资产分离。推进党政机关与社团资产分离，党政机关与社团的资产按相关确定的原则进行界定。(5)业务职能分离。进一步理顺党政机关与社团的关系，明确界定行政管理职能与社团服务职能。

从这一发展轨迹可以看到，政社分开的发展是缓慢的，单单从挂靠到不挂靠(这一不挂靠也不是真正意味着社会组织具备了独立性和自主性)就花费了十多年时间，而且脱钩的组织只限于行业协会商会类、公益慈善类、城乡社区服务类、科技类四类组织。2004年服务型政府建设开启了政社分开的一个新阶段，但还局限于公共服务的委托代理，比如社会组织购买公共服务，分离在实际上也受到资金、场地等一些物质条件的限制。此外，这一发展也是不平衡的，地方的进展并不一致，有的进展得比较快，有的则比较慢，整体进展不如人意。

二、政社分开的困境：作用机理与原因分析

政社分开改革的进展不如人意，政社分开的改革目标还远远没有达到。其主要表现在：(1)多元管理和服务的格局还没有真正形成。尽管登记过的组织已经达到了42.5万个，但从经济总量规模、就业能力、社会影响来看，仍然微不足道。民间组织总支出占GDP的比例只有0.73%左右，远远低于发达国家7%的水平，也低于4.6%的世界平均水平，还不能算是多元结构中响当当的一元。(2)大量的组织是官办的，有编制，有财政，即便没有直接组织关系的社会组织，也与党委和政府有着千丝万缕的联系。社会组织的主体是非政府组织和非营利的民间组织，它不应当背离“独立性”和“非营利性”的主要特质，否则也就混同于政府和企业，也就没有什么政社分开了。(3)自1988年《社会团体登记管理条例》出台以来，20年间，大约只有20%的社会组织按照规定在民政部门登记注册，而80%的社会组织则处于“无法定身份”的状态。由于很多社会组织无法按照现有条件要求跨过正式登记的门槛，他们便只能半公开、半地下地活动。结果既影响了社会组织的规范和正常发展，也不利于政社分开格局的形成。简言之，社会组织依然没有很好地成长起来，成为真正的具有自身身份、行动独立自主的组织，成为真正的天下三分中的一块。政社分开的改革显然陷入了困境，这一困境从十八大报告依然强调“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”就可见一斑。十八大这样的说法差不多讲了近30年，30年后还在讲，说明政社分开的问题还没有解决，政社分开的改革遇到了阻力，那么这一阻力来自何方，以致使改革离目标还相距甚远?

学界对这一困境产生的原因有多种解释，比较典型的是从社会组织和政府两个角度的解释。从社会组织角度来看，康晓光的权力转移论认为，1998年前中国社会组织发展还刚刚起步，还不具备承担权力转移的能力。因而这种转移是不成功的。也就是说，社会组织还不成熟，无法接手政府转移过来的权力。从政府角度来看，王名等人的“水瓢模型”认为，政府控制严时，社会组织就被压入“水”下，反之，则浮出水面。这意指政府是主导面，分开不分开或分到何种地步，决定于政府出于自身的考虑而不是对方的考虑。

这两种角度的分析自然有它的道理。但是，就第一种解释而言，成熟不成熟的主要标志应该是社会组织的独立性和自主性，它的自治，而就这一点来说，导致社会组织今天从整体上来说还不成熟的原因是什么?就第二种解释而言，政社分开应该是政府的主动性行为，那么政府为什么对社会组织的成长要加以限制，使其不能成为一个真正独立的、自主的组织，成为与政府一起治理社会的合作伙伴，并在社会领域里发挥政府不能替代的作用呢?这背后更深层的原因是什么?如果说促使政社分开、让社会组织长大背后的逻辑是治理，那么，政社分开的改革始终进展不大背后的逻辑又是什么?事实上，在政社分开的背后，除了治理的逻辑在起作用外，还有一个逻辑在起作用，这就是统治的逻辑。这两种逻辑是与生俱来的。政社分开的进展取决于两种逻辑的角力。如果说治理的逻辑是出于资源最佳配置从而政府与社会组织合作治理的考虑，那么统治的逻辑则出于维护政权的考虑，也就是社会组织的发展不能对政权的生存形成挑战和构成威胁。因此，在政社分开过程中就要对社会组织实行有效控制，既使社会组织成为自己的帮手，又不能使之成为异己的力量。这样的管控恰恰是造成政社分开的改革在经历了差不多30年后依然进展不大的深层原因。

政社分开进程一开始，政府就采取措施来坚守政权稳定性底线。这表现在起步之时的社会组织必须接受同级民政部门登记管理和主管单位双重管理，还表现在各类社会组织中必须建立党组织。中共十八大报告也提出要加大“社会组织党建工作力度”，这表明，统治的逻辑一直伴随着治理的逻辑，控制是一以贯之的。

统治以控制和服从为基础，以维稳为导向。统治不仅要求组织和人行动统一，而且思想也要统一。使所有的组织和人服从自己和对政权产生依附，这种对资源的全面掌控一方面带来了政权的稳定，另一方面也压抑了社会的活力，提高了社会的管理成本，以至于最后难以为继。这正是众多社会组织不能正常运行，以至于名存实亡的根源所在。治理以信任和多元为基础，以协同为导向，治理应考虑资源的最大程度利用，考虑管理的成本效益问题，考虑社会各方的合作问题。社会并非仅由政府组成，对社会的治理并非政府一家之事，在信任和多元基础上的合作不仅会带来社会的活力，也会为政权的稳定提供支持，而这种稳定才具有真正坚实的基础，从而是一种长治久安的稳定。

不同的逻辑导致组织的不同地位。统治的逻辑在于国家高于社会，政府高于社会上其他组织，其他组织与政府是依附和被依附的关系。治理的逻辑则表现为社会上其他组织与政府都是在法律之下的平等的组织。政府作为公共权威组织自然在社会管理中居于无可争议的核心领导地位，但这不意味着政府作为一个法人，与其他也作为法人的社会组织在身份上有高下之分。在治理的逻辑中，政府和社会组织都是独立的组织，不存在依附和被依附的关系，都是社会治理的主体，互相的协同与合作以及取长补短构成了两者最基本的关系，而这并不影响政府作为权威性组织的地位和作用。

不同的逻辑导致了治理方式的不同。统治逻辑表现为政府掌握和配置所有的资源，政府是所有活动的中心，政府垄断了公共服务的生产和提供，这种提供是用以我为主而不是以服务对象为主的方式进行的。政府通过命令等强制性方式进行指挥，简言之，整个运作是以政府为中心进行的。治理逻辑则表现为政府通过与公民个人、社会组织、政府、企业等其他主体合作来供给公共服务，政府发挥主导作用，但不再是社会管理的唯一主体，治理主体开始多元化。社会组织可通过各种渠道参与政府的决策，并在一些社会事务上独自发挥自身的作用，比如在环保、慈善、公共服务等领域。

不同的逻辑也导致了运作方式和流程的不同。统治逻辑表现为一种以命令形式出现的自上而下的官僚运作模式特点，它以过程为中心，通过下级对命令的遵从来完成目标。治理逻辑则更多地表现为一种平行的、网络式的运作方式，它以结果为中心，通过各方的协商与合作来把事情完成。

政社分开的改革显然受到了两种逻辑角力的影响。这两种逻辑在某种程度上形成了一种悖论。可以用四种象限来表达这两种逻辑的关系，即统治强治理弱； 统治弱治理强； 统治强治理强； 统治弱治理弱。这四种象限与政社分开的改革的关系表现在，统治强治理弱，改革就停滞、甚至倒退； 统治弱治理强，改革就往前走。双强的模式是很少存在的，因为这两者是不相融的。双弱的模式如果有的话，应该是一个社会失败的模式，表现为国家、社会和市场都处于瘫痪状态。政社分开的改革应该是一个从原来的统治强治理弱走向统治弱治理强的过程。统治强治理弱是一种类似大政府，小社会的模式。当权力都集中到政府时，社会和市场就失去了活力，这种模式的极端是国家一统模式，在这种模式下甚至不存在市场和社会。统治弱治理强则是一种类似小政府大社会的模式，政府与社会的其他组织处于平等的地位，政府更多地扮演服务者与合作者的角色，尽管政府当然还要扮演权威者，在政治上发挥主导作用。在这个政社分开的改革过程中，或许会有一个统治与治理处于均等状态的阶段，但这一均等也只是一种过渡现象，是两者交替过程中出现的一种暂时性的平衡，它最终要么走向统治强治理弱，要么走向统治弱治理强。中国的政社分开改革目前处在这一阶段中，但并不均衡。说它处在这一阶段，是比较政社不分而言，改革已经从原来的统治强治理弱中走了出来，统治在相对弱化，治理在相对上升。说还不均衡，是因为目前总的表现还是政府强，社会组织弱，改革还没有到位。改革不时地往前走，又不时地往后退，呈现一种胶着状态，往前走的难度显然很大。

目前，在国家层面总体上政社分开的进展不令人满意，在地方层面的改革则有的进展快，有的进展慢； 有的分开程度相对较高，有的相对较低。那么，还有哪些变量在影响着政社分开的变化呢?以下几个变量显然是重要的。

一是政府和执政党。政府通常更多地偏向于治理逻辑和技术理性。政府行为更多的是出于治理绩效的考虑，这一绩效主要表现为经济的提升、公共服务的有效供给和社会的稳定。在公众公共服务需求大量提升、而政府因缺乏竞争而导致工作效率低下的情况下，让社会组织发挥作用在整体上是有利于政府对政绩的追求的。但是执政党(有时也包括政府)则更多地偏向于统治逻辑，偏向于执政地位的巩固和价值的考虑，因而更倾向于将任何事态的发展都控制在自己手中。比如，《中共上海市委、上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》指出，要加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治，发挥作用。要进一步放宽准入、降低门槛，将适合社会组织提供的服务和承接的公共事项交由社会组织承担，支持社会组织积极有序地参与基层治理，鼓励和引导社会组织跨区域承接政府购买服务项目。这些话显然是从政府角度来讲的，核心是如何更好地治理。而在同一文件中又要求切实加强社会组织党建工作，进一步扩大党的组织覆盖和工作覆盖，这是从党的角度来说的，核心是加强党的领导和控制。当然，在中国党政一体的模式中，政府会维护党的领导，党也会关注和追求政府的治理绩效。尽管如此，两者不同的价值追求对政社分开会产生不同影响。

二是社会组织。一般而言，社会组织积极进取并在实践中做出了令社会或党与政府满意的成绩，或填补了政府管理中的缺陷，节省了政府管理社会的成本，或者自身较强并对政府构成了一定的压力，那么就会促使政社进一步分开，政府会更多地放手。反之，社会组织消极不作为，或者表现欠佳，令党和政府或社会不满，甚至对政权提出挑战，政社分开的改革就会停滞或倒退。

三是组织类型。社会组织有各种类型，行业协会、群众生活、公益慈善类、社会服务类等社会组织的改革进展相对较快，政府也比较放手，因为此类组织通常不会对政权构成挑战。而政治类或意识形态较强的社会组织通常受到的限制就较多。以民间智库为例，20世纪90年代民间智库有过一次大的发展，但是在2005年上半年，国家工商总局对注册企业名称采取规范化行动，许多民间智库因此先后被注销。从全球范围来看，智库绝大部分都是民间的，在美国，最好的智库都是民间智库。相比之下，中国的十大智库没有一个是民间智库，且其地位低下，“中国真正的民间智库始终不被官方认可，从来没有见过官方正式咨询过民间智库的意见，也没见过中国领导人表示出对民间智囊和民间学者的重视”。

四是创新意愿和能力。政府的创新意愿和能力也是一个变量。政社如何分并没有一个固定的模式，需要在实践中进行摸索。在这里，作为政社分开主要方的政府的创新意愿和能力十分重要，而政府在这方面的表现也是不一样的。我们看到走在改革前面的往往是上海、北京、广州等经济相对发达的大城市的政府。这或许是因为大城市政府面临了更多实际的压力，且有条件进行改革，比如实行公共服务的购买； 或许是因为大城市的社会组织的成熟度相对较高，承接政府转移职能或项目的能力较强； 或许是因为国际化程度较高，政府更趋开放； 等等。尽管这些变量都在影响政社分开进程，但统治逻辑所强调的底线，即政权稳定的制约作用，才是政社分开目前还无法令人满意的根本原因。应该认为，社会组织并不必然对政权构成威胁和挑战，相反，它在新的历史条件下将是社会稳定的重要支持力量。这或许正是十八大提出要进一步深化政社分开的原因所在。那么，未来的改革需要在哪些方面深入展开，才能解决政社分开这一问题，使社会组织走向成熟，并在社会治理中发挥它应有的作用呢?

三、未来的改革

由于在政社分开的改革中政府居于主导方面，因此，从政府方面来讲，未来的改革需要考虑以下几个问题：

其一，推进领导权与治理权的分离。政府在对待社会组织上的“既让你长大，又不让你长得太大”的矛盾心理源于对权力的误解。这一误解认为权力就是统治权，而统治权就是一种按照列宁主义的原则来看不能与人分享的权力，一种不能分割的权力。其实，统治权事实上可以由两部分组成，一是领导权，一是治理权。在马克思主义的国家理论看来，国家权力行使两种职能，即政治统治职能和社会管理职能。社会管理职能的执行取决于政治统治，而政治统治的维持又是以执行某一社会职能为基础的。领导权对应的是政治统治职能，而治理权对应的是社会管理职能。治理权的执行取决于领导权，但领导权的维持又是以如何执行治理权为基础的。

传统行政的做法是将两者集于一身，即政府既进行政治统治，也进行社会管理，既发号令，也实际操作。比如，在公共服务提供方面，它既是公共服务的生产者，也是提供者。这一模式以生产者为中心，消费者围绕生产者转。20世纪80年代的新公共管理改革开始突破这一传统模式，因为这一模式成本太高，民众对政府的公共服务质量并不满意。因此，改革就是将政府的生产者和提供者身份进行分离。政府作为生产者，而服务提供者则可由社会的其他组织来承担。于是，政府职能外包应运而生。它开创了一个新的管理模式，政府和社会组织的关系变成了一种委托人和代理人的关系，在社会管理领域两者处在一种平等的地位上，根据合同各行其是。但是，作为委托人，政府要对这些组织活动进行监督和控制，这种控制不是去控制活动本身，而是要使活动达到双方合同所确立的目标。除了新产生的委托人身份外，政府在政治领域原有的公共权威的身份并未因此丧失，只是发生了领导权和治理权的分离。

领导权和治理权的分离类似于掌舵与划桨的分离。政府失败的原因首先是政府机构的低效率。低效率的原因在于官僚机构垄断了公共服务的供给，没有竞争对手，因而缺乏竞争压力。其次是没有降低成本的激励机制。政府的活动大多不计成本，这就促使政府部门对公共服务的供给超出了社会财富最优分配所需的数量，导致社会资源的浪费。这表明，至少在公共服务的供给上，政府集掌舵和划桨于一身不是一种好的选择。

在统治的逻辑中，领导权和治理权是不分的。政社即便分开，也是低度的分开，是让社会来接受政府释放的权力，分不分、分多少都由政府决定。这是一种错误的理念。政社分开应该是政府将本来不属于它的权力回归社会，这并不意味其主导地位和领导权的丧失。由于长期以来权力过分集中在政府，应当属于社会的治理权被政府掌控，这才导致了社会组织的不成熟。在错误理念支配下，领导权和治理权不分，社会组织与政府的平等地位难以获得，两者之间不可能形成委托人和代理人的关系，新的治理格局难以形成。因此，需要从改变执政党的领导方式的角度，从公共管理从统治向治理转变的角度来理解领导权和治理权的分离。这一分离应该成为政社分开的理论基础。

其二，加快社会组织的现代组织体制建设。十八大报告在论及“社会建设”时指出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。现代组织体制的典范是马克斯·韦伯指出的官僚组织体制。社会组织体制不一定要具备官僚组织体制所有的特点，但有以下几个特点是应该具备的：(1)独立性。分开意味着独立，只有独立，政府和社会组织双方的关系才可能是平等的，才可能不存在两者间的依附和被依附关系。也只有在独立的基础上，政府与社会组织的委托人和代理人的关系才能真正建立起来。分开不仅仅表现为形式上的分开(正如重庆的例子表现出来的人员分开，活动分开、资产分开、场所分开以及机关人事分开一样)，更重要的是体制上的分开，真正把领导与治理分开来，把掌舵与划桨分开来。(2)自主性。自主性首先表现为财务自主，有自身独立的资金来源(这里并不排斥政府资金也是其中一个来源)，能自主地处理财务事项。其次是活动自主，也就是独立自主地、不受干扰地开展活动。(3)法治性。社会组织与政府的关系、社会组织内部的关系(比如权力责任的明确、权利义务的对等、角色和行为的一致等)和运作方式(比如合作方式、市场方式、内部流程等)由规章制度确立，并受到规章制度的约束。社会组织的现代组织体制建设需要政府和社会组织两方面的共同努力。从政府角度来讲，要为这一组织体制的建设创造良好的外部条件，这里涉及制度、资金等一系列资源的供给问题。从社会组织角度来讲，则要通过其自身的努力而不是依赖政府去获得建设现代组织必需的资源，从而提升自身组织的人格。

其三，改革要有新的思路。政社分开的改革长期进展不大与改革“以政府为中心”的做法有关。政社分开怎么分，如何分，分多少，何时分，所有这些都是由政府决定的。由于政府受到统治逻辑和治理逻辑的双重影响，这种改革的方式似乎已经成为一种惯常性的做法或一种路径依赖。比如，本届政府在行政审批方面的改革尽管展示了以往改革所没有的力度，但从方式上讲，并没有摆脱原来的由政府说了算的做法，即便改革提出了“权力清单”，但权力清单也是由政府定的。这反映了改革的一种思维，即一以贯之的自上而下的改革方式。应该看到，在涉及双边关系或多边关系的时候，这种单方面的决定并不一定能很好地解决问题，因为它有时并不反映其他方的要求和愿望，如果用公共选择理论来解释，政府单方的行动选择可能更多反映了自身利益的需求。然而，在现代社会体系中，引入其他社会主体参与公共服务是主体结构理性的体现，培育和发展社会组织，发挥社会组织承接政府职能转移，是主体结构理性的核心内涵。因此，改革需要转变思路，需要从更大的社会系统中去考虑问题。政社分开需要更高层面的介入，这就是以法律的形式来规定政府和社会组织的关系、它们的作用及其活动方式，而不能单单由政府来决定。单由政府决定，社会组织处于被动地位，就永远摆脱不了社会组织长不大的状况，社会组织就不能成为一种独立的、自主的、自治的组织。

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