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困惑的联合国
2015年9月16日
来源:《东方》(京)1995年第01期 第51-52页

王逸舟

北京大学国际关系学院副院长、中国国际关系学会副会长,研究领域:中国外交、国际关系理论,著有《匈牙利道路》等

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1995年是一个有历史意义的年份。

半个世纪以前,几十个国家的代表共同签署协议,宣告了联合国的诞生。

逝者如斯夫,转眼人们已在纪念这个国际组织的50诞辰了。

看着桌上的台历,我想起了约30年前看过的一个电影,《霓红灯下的哨兵》。“联合国算老几?”面对借联合国名义向中国执勤人员挑衅的一个洋人,赵大大讥讽道,“它认识我,我还不认识它哩!”联合国不接纳中国,其代表性很差,中国士兵当然不认它。

一晃就是几十年。情况有了改变。

今天,联合国已成为无人不晓的最大的国际组织,在国际事务中扮演着越来越重要的角色;并非所有国家都欢迎它,但没有一个国家敢小觑它。到1994年底,这个国际性组织已有184个会员国,容纳了除少数还没有独立的殖民地和小岛国之外的世界绝大多数国家,成为最有代表性和权威性的国际机构;几乎可以说,一个国家没有获得联合国的承认,等于没有取得进入国际共同体的资格证书。现在的世界没有哪个国际组织和机构能与之相比,人们打开电视,收听广播,翻阅报刊,几乎没有一天不耳闻目睹有关联合国的信息:从各冲突“热点”的维和行动,到每月每周不间歇的安理会辩论,直至联合国难民署在全世界的广泛的救援活动、联合国教科文组织无所不在的促善举动、世界银行和国际货币基金组织越来越多的发展援助……看上去,联合国仿佛已是“世界政治”之作用、国际社会之存在、“共同意志”之体现的主要标志。

在赵大大提问的那个年代,联合国在国际舞台上至多扮演了“跑龙套”的角色;如今,它的地位已上升了许多:“老大”当然还谈不上,可能是“老二”,肯定比“老三”强。美国人熟悉联合国,中国人也认识它。

然而,重要性不一定是成功的指数,尤其它不等于完美无缺。实事求是地讲,联合国功能的发挥远不是理想的,它的现实同它的宗旨、同世人的期待还有很大差距。概括起来,这个重要的国际组织目前主要存在三方面的问题:

第一是资源和管理的问题,亦可称作“器物”层面的问题。比如,联合国的财政越来越入不敷出,一些国家的会费拖欠多且时间长(美国以资金利用率低和财政管理不善为由经常拖欠会费,目前仍欠10亿美元;俄罗斯是另一个拖欠费用超亿元的大户,数额达5.5亿美元),而维持和平行动一项的费用(1994年为34亿美元)已是会员国激纳的会费总和(12亿美元)的三倍以上;安理会会议过多(1994年几乎每两天开一次会)、会期过长、文件过滥、以至于工作人员不胜译事和其他辛劳;尽管秘书长三令五申要精兵简政,联合国下属各机构仍在不断膨胀,所耗人力物力财力同取得的实绩和效率不成比例,官僚主义弊病同样渗透到这个庞大的组织机器里。不过,虽然问题杂乱繁多而且甚为扰人,这方面补救和改进的努力尚不属最困难之列,我们不妨把它们视为某种技术性的缺失或管理上的问题;一般说来,各国、特别是各大国在这个方面的分歧相对不那么严重,弥补分歧的可能性也总是存在的。

第二是制度层面的问题,又叫结构性的问题。相比之下,这方面的问题更为严重,解决起来也比较棘手。最典型的莫过于安理会的作用及改革问题(许多国家批评说,安理会目前的构造既不符合平等和共同参与的原则,也不适应当代已经和正在发生的格局变化),再如联合国处理有关危机的手段、程序、准则同当事国主权及意愿的冲突问题(各国特别是各主要国家及联合国有关人士在继续使用临时拼凑的多国部队还是建立联合国自己的常备军问题上的争论,就是一个有代表性的事例)。特别应当指出的是,尽管联合国在代表世界多数国家和国际社会的共同意志方面作了许多值得嘉许的努力,也收到了很多积极效果,这一国际组织受少数大国强国尤其是当今世界唯一的超级大国美国支配、被其左右的老问题并没有从根本上得到解决、冷战结束后它更以新的形式新的特点频繁出现,给世界带来新的矛盾新的问题。

第三是观念层面的问题,简单说即指导思想上的问题。由于对联合国的职能和改革的认识涉及各国的根本利益,又由于其中有许多要求拿不上桌面上(比如权势大国对自身权益的考虑),矛盾甚大且变量甚多,在已经提到的几个问题中属于最深层次也最难解决的。观念层面问题之出现的根本原因是,世界在变化,联合国也要相应调整,但怎样调整却意见不一。例如,过去维和行动的目的仅仅是监督停火,惟“观察员”身份不逾;可如今,依照流行的“国内冲突造成国际不稳定,因而必须加以制止”的理论,联合国越来越多地充当了“消防队”角色,从而引起主权国家或某些被干涉对象的抗议和敌意。那么到底应该中立还是主动介入?又如,有一种意见主张,谁出钱谁有发言权,出钱越多发言权越大。如果照这种意见办,势必导致联合国现有结构(包括安理会和秘书处及各职能机构)和原则(如战后初期确定的五大国负主要安全责任的原则,安理会非常任理事国轮换问题上的地区均衡分配原则)的重大改变,从而牵扯到一系列复杂的矛盾和争斗。简言之,观念的问题主要涉及权力和义务如何分配、依照什么原则分配、由谁来决定分配的时间表和尺度等等事态,关系联合国未来相当一段时期的基本发展方向。

联合国处于深刻的困惑之中。世界同样如此。

没有人知道,譬如说,美国与联合国应当保持什么样的关系。

没有人知道,譬如说,国际社会需要不需要“红绿灯”和维持秩序的“警察”。

没有人知道,譬如说,“世界政府”仅仅是一种幻想还是潜在的却有可能的希望。

没有人知道,譬如说,如果日本和德国等西方大国担任了安理会常任理事国,对世界是祸是福。

没有人知道,譬如说,旧的“两极霸权威慑下的稳定”消失之后,是否会出现一个新的以联合国为旗帜的“多极霸权治下的和平”。

没有人知道,譬如说,布特罗斯·加利秘书长是“大国的勤务员”,还是“曲线救弱”、“吾道不孤”的有远见的世界政治家。

没有人知道,譬如说,霸道之后是否有王道,还是说,王道是否始终存在于霸道之中,随着历史的进步王道将会增多霸道将会减少;或者,人类世界(恰似动物世界一样)是否永远只能是残酷竞争、适者生存,强权等于公理、大国等于“老子”的局面,还是说,人不灭己、物不自绝,理性最终战胜愚昧,争权夺利的国家间政治将被有差异却和睦共处的世界大同所取代。

没有人知道,譬如说,在冷战和两极格局终结的今天,联合国有没有和应该不应该有自身的独立利益和权利要求,它有没有和应该不应该有自己的“敌”、“我”、“友”,如何确定和由谁来确定谁是主要打击目标谁是主要依靠力量谁是新时期联盟的基础;联合国力量的源泉和支点何在、怎样确立新的方位(如逐渐消亡或趋于加强或维持现状),重点放在维和行动方面还是全球发展方面。

联合国刚刚进入第六个十年,也许只不过相当于生命的襁褓阶段,毛泽东曾讲过,“一万年太久,只争朝夕”。这是伟人的气势与手笔,想把一万年的事情放在朝夕间完成。凡夫俗子仅仅能够说,朝夕之争不足为凭,一万年才能见答案。

94年底于京西寓所

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