英国并不是欧盟的初始成员国之一，却是1973年欧盟(当时称为欧洲经济共同体)第一次扩大中的主导国家。英国加入法、德、意的行列 共同组成欧洲四大国。过去数十年间，欧盟数度改变名称以反映其不断深入的一体化进程，其简称也由此发生变化。在本文的范围内，其内涵基本上是一致的。然而，为了阐述更加明晰，这里特作说明:欧洲经济共同体(European Economic Community，EEC)，指的是1957—1992年间罗马公约所确立的一个国际组织。三个运行中的欧洲共同体，即欧洲经济共同体、欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体的合称(EC)以及1992年替代欧洲经济共同体的欧洲共同体。最后是欧洲联盟(EuropeanUnion，EU)。但这些区别在本文中并不相干，例如，1975年全民公决并不仅仅涉及欧洲经济共同体的成员资格，而是普遍涉及三个共同体。当时没有进行区分所以也就没有关系。欧盟在英国活跃的参与之下使整个欧洲一体化的项目变得更为可行。很奇特的是，在其加入之前，它并未举行全民公决而寻求大众的赞同；在加入之后刚刚两年，却就继续还是退出成员资格举行了一次全民公决。这一加入后核准的诸多原因，本文将在第二部分进一步探讨。

然而，英国2016年6月却进行了一次史无前例的关于持续成员资格的第二次全民公决。其他一些成员国已经举行了多次关于欧盟的全民公决，但是它们的全民公决是针对是否批准后续的各项增补条约，而并非为了重新认可成员资格。又一次全民公决涉及了一国的某一自治区是否应当退出，而不是整个成员国。那是1982年关于格陵兰退出的表决，该国家为丹麦。2015年多数派保守党新政府已经承诺:兑现其主要的竞选承诺之一，最迟于2017年底就欧盟各成员资格向英国选民提供一次“留下/退出”的全民公决。此前是一个英国选民对于英国成员资格各项条件进行再次谈判的阶段，这些计划落实之后，2016年6月23日，英国进行了“保留/脱离欧盟”的公投并迅速公布结果，主张脱离欧盟的选票占据了多数，意味着英国将退出欧盟。

作为引致本文的动因和本文表面的焦点，这一新事件将与1975年全民公决的历史先例对照思考。这两个事件都需要置于英国所采用的全民公决制以及此类全民公决的宪法地位的广阔背景之中。在拓展的意义上，本文将从宪政的角度探讨英国的全民公决制在哪种程度上约束或者不约束英国政府或者议会，继而这一点又是如何引发对于英国国内议会主权效力(如果有的话)的思考。在所有要素得以探索之后，笔者转向2016年举行的新一次全民公决。

一、英国宪法中全民公决的地位

(一)英国的代表制议会民主

在宪法上，英国被描述为一个代表制“议会民主”国家，这意味着联合王国的公民们选举出“议会成员”(MPs)以在议会、众议院(下院)代表他们、表达他们的观点。无论哪个政治党派或者政党联合(这种情况极为少见，但也有出现)拥有足够的MPs从而能在众议院占据多数，则拥有组建一届政府、在为期5年的时期内展开立法计划的宪法权利。MPs通常在单一席位的各个选区基于政党路线而实行选举，但选出之后就有义务代表当地所有选民，而无论其选举的具体方式以及他们在选举中是否实际支持了该选区的这位MP。这种政府实践形式的有益之处在于，一旦公民们已经在一次大选中投了票，他们就可以把运行国家种种事务的责任留给这样一个政府:其成员集合性地代表了当时整个的联合王国。他们无需通过在阶段性的民意测验中投票而表达对于具体事项的观点，而是在一个期间选举一届政府。此后，选民们即可自得其乐，把其余的事情交给他们在议会中的代表。

(二)全民公决在英国的历史

在1975年全民公决之前，全国性规模的全民公决在英国并未存在过。不过，全民公决的方式在英国确实在局部地区采用过，只不过并不常见，事实上只是在最近45年内开始。采用此种方式主要是为了解决与联合王国从威斯敏斯特中央政府到各选举部分的权力巩固和发展相关的一些区域性问题。最早的例子是1973年的“北爱尔兰边界民意调查”其他的例子则包括1978年和1997年两度为向苏格兰和威尔士的权力下放而进行的全民公决；1998年为了北爱尔兰而进行的全民公决，或者为了在若干城市中设立市长，更新的则是为了设置“警务督察”。整个联合王国范围进行的全民公决罕见得多，迄今仅发生了两次。然而，在英国最初加入欧洲经济共同体之前，却没有就此举行全民公决，是因为当时对成员资格进行谈判的1970年爱德华·希思保守党政府更倾向于一种纯粹议会制的成员资格批准程序。在野的工党起初支持这一做法，但后来随着保守党MPs怀疑欧洲经济共同体，而呼吁一次加入前全民公决。当时这种呼吁并未付诸实践，不过1974年上台的工党政府将此作为全民公决决定的主要原因，用于在加入之后寻求英国选民关于持续欧洲经济共同体成员资格的意见。

(三)全民公决的地位和性质

全民公决在英国是否对于议会政府具有约束力呢？这是一个关键的问题。

全民公决在英国被认为并界定为既具有“咨商性”又具有“建议性”，意味着它们寻求的不过是选民的意见，其结果并不被视为是他们的命令，因而任何投票既不被视为、也不被接受为有约束力的。正如前文所揭示的，英国拥有一个代表制的民主政府形式，MPs据此代表选民并且在政府中分担政府责任，以对英国政策和法律问题做出决定。因而，英国关于全民公决的传统观点认为，它们不构成议会法律主权的组成部分，即它们并不能约束政府或者议会，只可能具有一些道德甚至政治上的约束力，而不具有宪法意义上的约束力。进而言之，即使没有约束力，采用和遵守此种无约束力的全民公决也弱化了政府责任原则，因为政府可以在选举人反对政府真正意图的情况下谴责选举人。换言之这将是被选出代表英国大众进行决策的政府对于其责任的一种放弃。全民公决还有可能被某些选民滥用:他们可能并非就摆在自己面前的问题进行表决，而是作为针对某届不受欢迎的政府的一种一般性抗议。正如在法国和荷兰针对欧洲宪法条约进行表决时所能观察到的那样。有人指出选民们的表决更多的是出于对在任政府的抗议，而并非就事项本身进行投票，并且那些国家的绝大多数选民实际上是赞成欧盟成员资格的。

反对前述全民公决弊端和负面价值的观点则认为:一次全民公决可以对于具有争议的政策提供合法性支持。Down Oliver在《英国的宪政改革》一书中提议:“有许多事情，尤其是在不论哪种决定都不会是错误或者灾难性的时候，人们能够并且应当为其自身作出决定。”对于在宪法上有争议的政策进行全民公决的呼吁并不新鲜，另一位宪法学家在他的《宪法》一书序言中呼吁要采取全民公决方式。他在围绕着自19世纪80年代到1911年，赋予爱尔兰地方自治权问题的旷日持久且极具正义的政治状况中提出了此种建议。然而，在此事例中，诉求的全民公决不仅仅由北爱尔兰选民进行，而且是由包括北爱尔兰选民在内的全体英国人民进行的，其结果很可能投票反对给予北爱尔兰地方自治权，从而造成严重的政治困难。不过此类全民公决从未举行。

正如上文所指出的，全民公决属于建议性的———尽管也有人主张，在特定情况下它们应获得更大程度的宪法重要性，可提升到某种形式的保护令。这种主张指的是已经提出一项立法动议，随后通过一次全民公决而获得批准。例如1998年的苏格兰法案、威尔士政府法案、北爱尔兰法案。或者，事实上建议或者组织了一次全民公决的某一政府可以宣称其对自己有约束力，正如1975年针对欧洲经济共同体的全民公决的情况那样。对此，后文将进一步分析。然而即使是在上述的情况下，议会主权原则也并不允许这样的结论。在英国经过长期的宪法发展，主权者是议会而不是人民。因此，结论就是:不管可能承诺了什么，全民公决在英国是不能约束议会的，尽管主持有关全民公决的某政府很可能认为自己其受制于全民公决。

最后，与全民公决相关的还有最近一届议会(2010—2015)的发展趋势:它威胁到，针对欧盟问题，要组织英国选民进行更多的全民公决。

(四)关于欧盟的更多全民公决的潜在可能

2011年通过的一部《欧洲联盟法案》确立了这样的一种可能性:假如关于欧盟各种潜在的新权力实际上发生很频繁的话，可以对此进行全民公决。2011年的《欧洲联盟法案》就未来英国接受欧盟各项新的权力设定了一系列条件，也涉及在特别情况下对于现有职能和权力的增补。该法案第二节提及《欧洲联盟条约》第48条普遍修订程序所设想的欧盟条约修订。此类修订是按照一种英国式的程序而进行的:既要求议会通过法案支持修订，又需要对此进行一次全民公决以示赞同。同样的要求也适用于同样被《欧洲联盟条约》第48条调整的简化后修订程序，除非可以适用2011年《法案》第四节之(4)规定的例外条件之一。这些例外条件包括新成员国的加入，或者不涉及英国的一些变化(例如适用于欧元区的一些规则)，或者现有法律和习惯在并不增益或延伸状况下的编纂。在该法案第四节之(1)之下有一个进一步的例外条件:加入有关的变化被相应的政府部长认为对于英国而言并不具有意义(见第五节)，然而，加入该部长判定相关的变化涉及某一权力或者职能的转变，则看起来不可避免地要进行一次全民公决。在这些情况下，第四节看起来借助部长之手在相当大程度上是因为要求一部法案和一次全民公决的那些原因已经相当扩大化地规定在第四节本身之中，以至于看起来在极个别的情况下(假如事实上有任何可能性的话)影响英国的那些条约变化将会避免。当然，它恰恰取决于这些条文如何、是否严格地首先由部长决定，随后，假如有关争端出现并提交给法院的话，由法院进行解释。然而，到写作本文时为止，并没有发生过这样的事例，也就是人们认定或者提议有必要进行一次全民公决，而且也没有什么与法案有关的争议提交给各个法院。

新的法案本来很可能导致对于各种变化欧盟法律建议进行更为细致的审查但是这可能在与英国的欧盟伙伴们的关系方面造成巨大成本，还有实际的经济成本。如果该法案中设立的那些程序按照字面落实，用于几乎所有建议改变的事项，则英国各部长和议会将会过多地参与考虑欧盟事务那么这将在相当大程度上增加议会的时间成本。进而言之，假如议会各项法案和随之出现的全民公决是必要的，那么它们的成本和组织将涉及巨额的金钱花费，而且在英国批准或反对建议中欧盟增补条款的整个过程也将在相当大程度上延长。继而，又将导致在欧盟的法律制定程序受到减缓，有可能激怒欧盟的机构和其他成员国。不过值得一提的是，该《法案》实际上已经进入休眠状态，所以，从潜在的可能性而言，现在应该转向在历史上确实发生过关于欧盟前身———欧洲经济共同体的真实全民公决，即1975年的全民公决。

二、1975年关于欧洲经济共同体的全民公决

(一)1975年全民公决之前英国和欧洲经济共同体的历史

实际上，英国最早在1961年申请欧共体成员资格，该次申请以及后来于1967年提出的另一次申请均被法国所拒绝。1970年，随着戴高乐辞职并退出法国政治舞台，保守党首相爱德华·希思(Edward Heath)提出的加入申请获得了成功。因而，1973年1月1日，英国才成为欧洲经济共同体的成员，由于爱尔兰和丹麦与英国有很强的贸易依赖关系，这两个国家也于同年加入了欧共体。

然而，英国很快就加入条件进行重新谈判，并就成员资格进行了一次全民公决。1973年加入欧共体这一时间安排实际上是很不幸运的。不仅英国未能平等地参与战后的繁荣和复兴，而且世界经济和欧洲经济都受到了一次严重的挫折。相对于一个金融繁荣的时期，20世纪70年代见证了高度的通货膨胀和经济停滞(有时被称为“滞涨”)。使情势进一步恶化的是，英国对于欧洲财政高度而且据说不公平的贡献水平成了关注的焦点。不久，英国在加入的条件上就出现了不淡定的情绪。看起来英国为加入这个俱乐部付出了过高的代价，而预算争论———无论是在当时还是在后来，无论在欧洲还是在英国都使得意见极化———变得不可避免。英国的贸易模式最初优惠来自英联邦而非欧共体国家的进口，伴之以不得不支付较高的欧共体的CAP(调整的食品价格)，意味着英国贡献极高，轻易加剧了当时本已严重的英国国内经济问题。因此，当1974年英国新一届政府当选时，基于其在1974年10月宣言中做出的承诺，启动了关于加入条件的新一轮谈判。“本工党政府宣誓:在本次选举后12个月内，我们将通过票箱就我们到底是接受这些条件并留在欧共体还是反对这些条件并退出欧共体而给予英国人民最终的说法，而且它将对于本政府具有约束力。”

有人已经主张，对于全民公决的呼吁和承诺，更多的是为了把工党维系在一起而不是为了与英国选民商议并受其指引。令人奇怪的是，支持进行全民公决的主张来自完全反对欧洲经济共同体成员资格的工党左翼，其假定来自这样的理由:他们认为反对票将赢得全民公决(参见表1)。此外，关于在欧共体成员资格这样一个从前和现在都涉及如此巨大的主权权力转让的重要宪法问题上举行一次全民公决，还存在着先发上的理由。因而，当时工党采用它作为自己的政策，而且关于举行一次全民公决的提议获得了议会的批准。

此时，工党政治家和政府内阁成员爱德华·肖特(Edward Short)在下院申明:“本次全民公决完全符合议会主权原则，政府将受其结果的约束，但是议会当然不能受其约束。尽管人们不会设想议员阁下(honourable)会违背人民的意愿，但他们却始终具有这样做的自由。”进而，在1975年哈罗德·威尔逊(Harold Wilson)首相回答爱德华·希思的提问时承认，从一种宪法观点来看，“这次全民公决是不可能有约束力的”。尽管他也表示了“下议院的议员们不可能违背公民在一次全民公决中所表达的意愿”的观点。

随后，下议院讨论并表决了重新谈判事宜，于1975年3月完成了重新谈判。这次重新谈判仅仅涉及现有条约框架内成员资格条件的增益而并不涉及增补各项条约。这给全民公决铺就了台阶，然而却存在反对采用全民公决方法的主张，尤其是保守党也曾在英国加入欧共体时针对英国加入欧共体采用全民公决的方式持反对意见。

在重新谈判之前所做的民意调查，本来已经显示出多数人希望退出欧共体的情况，但是后来却有了相当大的变化，显示出大多数人倾向于留在欧共体之中。这在很大程度上反映了政治阶层而且是当时三个主要政党的领导人的倾向。因而，当时，压倒性的意见是支持留在欧共体之中。这种支持的民意在随后的全民公决中通过英国公众确定无疑的赞成(超过67%支持)而达到顶点:它不仅批准了成员资格，还批准了重新谈判的条件，尤其批准了修订后的预算支出。

一个很有趣的现象值得指出:在1975年，“苏格兰国家党”曾经发起一场对成员资格投反对票的运动，威尔士和北爱尔兰对于欧洲共同体的态度也不如英格兰那么积极，而这一立场现在已经完全转变，因为民意调查表明英格兰希望退出，但是联合王国的其他部分则希望留在共同体之中。这次全民公决当然对于事后认可欧共体成员资格予以合法化，并且被认定为至少在一代人之间平息了关于欧洲问题的争论。不过，正如后文第三部分将要描述的，它并没有阻碍关于欧盟成员资格的争论，此种争论始终持续，几乎毫无间隔。

对于这场运动的主要批评之一是:没有限定1975年的花费，以至于这场赞成运动比反对运动筹备多花费大约10—15倍的金钱。这在后来的某个时间，当发生一些针对其他事件的全民公决并且有一些进一步的新公决完成之后，受到了严厉的批评。因此，当时通过了一项控制花费的立法，接下来笔者将对其重新考量。

(二)《2000年政党、选举和全民公决法案》

在1975年运动中，两场受官方承认的支持和反对运动组织都由政府给予了资金支持，而且其提供可以不设上限，以资助其各自的运动。鉴于此种资金支持的做法可能具有不公正性，在1975年全民公决之后，出于预见到关于加入欧元(区)问题可能会需要一场全民公决，议会通过了一项法案:即《2000年政党、选举和全民公决法案》。该《法案》第七部分第101—129节涉及全民公决，除了其他事项之外，它还规定了全民公决的开展和资金投入的问题。2000年的《法案》已经就资金投入的提出和花费以及哪个政党将受到官方的承认并许可开展活动而确立资金使用的规则和限度。

在走向2016全民公决的步伐中，该法案的一节突然具有了突出的意义，那就是第125节，它主要调整政府在全民公决中，尤其在投票前最后28天内，在推动其官方观点或建议方面可以介入的程度。第125节对于政府方面形成了一项要求，即避免做出具有倾向性的陈述。这一问题将在下文予以讨论。

三、通向关于是否持续欧盟成员资格的新全民公决之路

(一)多年来的政治态度

在1975年全民公决之后，对各个欧洲共同体的批评在政治阵营的左翼和工党的左派中日渐增长。1979年，玛格丽特·撒切尔的保守党政府倾向于各欧洲共同体并予以一贯支持；这延续了爱德华·希思的上一届保守党政府———正是这一届政府最初将英国带入了欧洲共同体———的立场。因此，确定无疑地，在1979年执政之初，政府是基本上倾向于欧共体成员资格的。然而，这一点随着时日的推移缓慢而清晰地发生了变化。而几届撒切尔保守党政府尤其是处于该党右翼的议员们变得对于欧共体及其实际的和所期待的进一步一体化持批评态度。“欧洲怀疑主义”这一术语在此时开始流行。在不涉及细节的情况下，对于欧共体成员资格益处的反思和批评的程度慢慢演进为时至今日仍能感受到的怀疑态度。1989年，玛格丽特·撒切尔的布鲁日演讲把保守党和国内的许多人推进了欧洲怀疑主义的阵营。当玛格丽特·撒切尔被她自己的政党免去了领导人身份失去首相职位之后，接替她的约翰·梅杰，相比之下对于欧洲问题持更为积极的态度。1992年，梅杰以12个议员的极微弱多数优势再度当选为首相。这意味着政府中的任何少数派———假如他愿意的话———都可以利用政府的虚弱地位，这恰恰就是欧洲怀疑主义的右翼所做的。他们乐于见到欧洲共同体在一个“汇率体制”(EPM)内将各成员国多种多样的货币汇聚到一起，而此种努力引起了一场金融危机。他们由此唱衰欧洲一体化。英国曾经在撒切尔最后一届政府时期加入欧洲汇率体制，不过在1992年，它已经遭受金融市场上围绕着关于欧洲未来的普遍不确定性，尤其是英国当时正在发挥消极作用的巨大压力。国际货币投机者利用了这一局面并瞄准了英镑，迫使政府在对抗此种压力的失败尝试中将利率提升至15%。在这次努力失败之时，英国被迫离开了EPM。这不可避免地使民众对于欧盟的反感进一步深化，并且导致保守党之内对于欧盟的更多批评，而且从此之后从来没有平息过。

20世纪90年代中期，英国加入欧元(区)的可能性仍然存在，而且保守党和工党对于此种前景仍然都持开放态度，而且都许诺，假如自己获得了提名，会举行一次关于是否加入欧元(区)的全民公决。正如在前面第二(二)部分中已经探讨的，1997年政府甚至还出于对该事件的预见而颁布了《2000年政党、选举和全民公决法案》。然而，各项民意调查从未显示出对于该项政策的充分支持，而它在1997—2010年间继任的历届布莱尔—布朗工党政府治理下被平静地搁置多年。尽管在态度和方法上，工党的这些政府对待欧洲机制要友好得多，在实践中却没有什么差别。对比而言，保守党人持高度的欧洲怀疑主义态度，使得本来就很棘手的问题更加火上浇油，即从2004年10个新的成员国加入之后就一直存在移民问题。因此，当保守党人于2010年当选之后，尽管与主流的英国政治中最为亲欧洲的政党———自由民主党联合在一起，他们还是颁布了2011年《欧盟法案》。正如前文第一(四)部分中分析过的，该法案的本意在于防止未经英国选民表决的条约修订或者将任何新的权力让渡给欧盟，不过，该法案未曾就政治铺垫进行规定，而且也没有任何全民公决是基于它的相关要求。相反，对欧盟成员资格益处的关注确实持续增长，尤其在涉及对待移民问题之时，一方面移民潮涌而来，一方面政府似乎无力采取相应的管控措施。这导致了反对欧盟成员资格的政党获得了更多的支持，甚至达到了该问题突出地导致了戴维·卡梅伦在2010—2015议会期间做出了这样的反应:在2013年承诺将举行一次是否持续欧盟成员资格的全民公决。诚如他所言，当保守党人在2015年选举中赢得一次完全多数政府胜利之时，关于欧盟资格的全民公决就成了在议会开幕式上女王演讲中最首要的事务之一。

(二)我该留下，还是走开？

这样，政府就许诺了一次全民公决。然而，英国选民基于何种理由来决定究竟是留下还是走开呢？换言之，这并非仅仅是就欧盟成员资格的现状，也就是就英国迄今为止在欧盟所具有的地位和法律关系进行表决，相反，它是就英国是否仍然留在重新谈判之后所达到的新地位、新法律关系所做的表决。前首相戴维·卡梅伦已经提出，英国在欧盟应当以一种新的方式而存在这一新的方式即是要求修订条约。在这一点上，该方法有别于1974年威尔逊政府提出的方法，然而在其他方面，卡梅伦在极力效仿威尔逊。不过，他所要求的是以相当模糊的语言来表达的。它们包括:以更大的竞争力深化单一市场，在欧盟机构中更大的灵活性，在政府各个较低层面做出更多的决定，更加民主的问责性以及对于非欧元区成员国的保护。正如在威尔逊那里的情况一样，这些有可能相对而言比较容易实现，但是不同于威尔逊时代的是:不管什么样的成功，要想满足其政党中的欧洲怀疑主义派系都是相当困难的。相对于1975年的工党左翼，保守党的欧洲怀疑主义派系现在更为壮大、更加有组织、更有发言权并且在国内拥有更多的支持者。

(三)谈判过程

1.2016年全民公决的准备。当我们对于走向新的全民公决的历程有了较为充分的了解，现在就有必要讨论这次全民公决是如何展开的。

2015年6月，时任英国首相的戴维·卡梅伦将他所提议的各项改革告知欧盟理事会，理事会同意在讨论之后于2015年12月就这一事项予以回复。由于这是一个酝酿已久的事件，威斯敏斯特议会和白厅———政府的行政事务机构———有充裕的时间考虑应当如何进行此次公决并产生出各种各样的报告和建议。它们已经有了以往的经验，即能够看到1975年全民公决是如何开展的并从任何已有的教训中进行学习。上议院早就有了一个专门化的欧洲联盟委员会，而且它在2015年就已经针对即将到来的全民公决准备了一份报告，同时许诺在接下来的数个月中跟进更多的信息。在2016年2月18—19日的欧盟峰会上，卡梅伦与欧盟达成协议，同意英国在欧盟中享有“特殊地位”，其内容包括英国不参与欧盟政治一体化进程、永远不会被迫与其他成员国进行政治联盟等。紧接着，2016年2月20日，卡梅伦召开紧急内阁会议，正式宣布英国将在6月23日举行脱欧公投。

2.时间表的确定。布隆伯格(Bloomberg)演讲许诺了截至2017年底举行前述的全民公决，这就给出了从2015年5月现政府当选起算两年半的时间(根据后来确定的2016年6月的时间规划，只有一年时间)。然而，如下事实却使这个时间表变得相当复杂:英国在2017年下半年应当担任欧盟轮值主席，尽管在那时候举行全民公决并未被认为完全不可能，政府和上议院委员会却认定这时间并非特别妥当。除了政府在操劳国事的同时还要殚精竭虑地处理轮值主席事务之外，还有《2000年政党、选举和全民公决法案》第125节的要求，即政府不得在全民公决表决之前的最后四个星期之内做出与有关事项相关的任何宣告(见前文第三部分)。不过政府和各部部长可以回应来自公众成员的信息要求。政府最初提议中止第125节的要求遭到了批评，于是政府被迫改变了立场。政府表示，在那28天内，政府会避免做出任何动议陈述，但仍主持正常的欧盟事务，包括对欧盟理事会的会议和声明作出回应。显然，一个持有欧盟轮值主席职位的政府将不可避免地被要求对于欧盟做出各种类型的陈述，无论是否与即将到来的全民公决有关。因此，这一复杂性就增加了压力和务实性，要在遭遇2017年最后6个月之时进行全民公决。

因此，尽管英国在国内做着准备(后文将对此进行阐述)，其政府的使命却在于必须就所有问题交付给英国选民之前定性的任何协定的各项条款与其他27个成员国以及欧盟各机构进行谈判。其中会要求改变某些条约，最可能引人注意的是关于人员流动的改变，这一事实将使得上述过程延长并且不确定。对于若干成员国而言，改变条约需要在国内通过全民公决的方式予以批准。这既花费很长的时间，有时长达数年，又可能受到某一两个国家的反对，正如我们已经看到的，在法国和荷兰针对欧盟宪法条约的全民公决中，就投了反对票。

当然，任何时间表都有可能遭受包括欧盟和世界事件在内的许多其他因素的干扰，其中包括希腊持续性的债务危机、地中海地区的移民事件和乌克兰事件等具有国际影响的问题。

3.关于问题的问题。谁来决定表决票中的问题这个问题？最基本和首要的决策者是政府，但他们必须接受选举委员会的审查。由政府提出的初始问题，即“你认为联合王国应当是欧洲联盟的成员吗？”应当用简单的“是”或者“否”来回答。然而，这受到了选举委员会的批评与反对，它提出了下面的问题，继而提供两个备选答案，要求投票人必须选择其中一个:

“联合王国应当继续作为欧洲联盟的成员还是应当离开欧洲联盟？

□继续作为欧洲联盟的成员

□离开欧洲联盟”

这种问题模式被政府所接受，而全民公决议案于2015年9月1日在下院获得通过并交给上院进行讨论和表决。

4.全民公决的进行与结果。2016年3—4月份，全民公决处于准备期，“脱欧”和“留欧”两方进行了舆论战。一方是“欧洲的英国更强大”(BritainStrongerinEurope)，另一方是“投票离开”(VoteLeave)。这两方的可支配资金上限为700万英镑，其中60万英镑的公共资金用于邮寄信件和播放电视广告。5月份的民意调查显示，“留欧”与“脱欧”的支持率不相上下。6月23日，为期15小时的全民公决正式进行。根据投票结束时的统计，支持脱欧的选民约1683万人，支持留欧的选民数为1569万人，脱欧阵营人数多出114万人，全民公决的结果当然就是英国脱欧。BBC广播电台于6月26日发布消息，由于一些公民不满此次全民公决的结果，在结果公布当天就开始在英国议会网站发起请愿，要求重新举行全民公决，追随者高达412.5万人，开创了有史以来英国请愿签名人数的最高纪录。按照英国的宪法惯例，如果请愿签名超过10万，英国议会就有必要考虑就某一问题进行讨论。不过，7月9日，英国政府还是拒绝了重新举行退欧全民公决的请愿，认为必须尊重这一轮全民公决的结果。继而，政府为退欧程序做了大量准备工作，以确保英国民众的利益在此过程中受到保护。

四、投票的结果与后续影响

(一)英国公民表决的分析

2016年的全民公决与1975年的情况相比更为复杂，因为英联邦政府在2015年远比1975年时将更多的权力移交给了联合王国的四大地区。自1975年开始，苏格兰、威尔士和北爱尔兰已经为它们自己的议会、立法机构和权力机关而在自己的全民公决中表决。虽然在1975年 这三个地区对于欧共体成员资格都不太热衷，现在它们却表现出极大的热情。除了其他声音之外，已经有来自苏格兰民族党的呼吁，要求联合王国所有四大地区在达成退出一致之前必须投票反对，不过这一呼吁并没有受到政府的理会，政府随后也驳回了苏格兰和威尔士关于否决权的要求。

一次肯定的投票并不能平息对于欧盟的批评，对于退出的呼吁也未能达到这样的效果，尤其当结局接近之时。否定性的投票可能在整体上导致联合王国的分裂。在内部与现在非常亲欧盟的苏格兰看来，联合王国可能投票退出，但苏格兰则可能投票留下来。这是一次全联合王国范围内的全民公决，但是假如当时苏格兰、威尔士和北爱尔兰区域性地投票留下，苏格兰就可能对于其独立性举行另外一场全民公决来作为其留在欧盟的手段。这对于威尔士和北爱尔兰而言是不太可能的，但它们却有可能提出关于相对于英格兰的进一步独立的主张。这方面唯一的一个先例是，作为丹麦的一个自治地区的格陵兰于1985年退出了欧盟，而丹麦却继续保留着欧盟成员资格。假如联合王国作为成员投票退出而苏格兰希望留下，这一先例将会逆转。苏格兰首先必须取得相对于联合王国的独立身份，然后再自己谈判欧盟成员资格。这并非全无可能但却极其困难。在早期的民意调查进程中，多数人倾向于留在欧盟。而且，正如1975年一样，当全民公决变成一个现实而并不仅仅是一个谈资或者对于未来的模糊承诺之时，这一数字已经增加。然而，情势逐渐发生逆转:后来的民意调查表明，希望退出欧盟的人占据多数。根据全民公决的结果，联合王国面临着退出欧盟，这即是本文最后要讨论的问题。

(二)如何面对退出

英国表决要退出欧盟，那么如何才能在国际法的程序上做到这一点呢？《欧洲联盟条约》第50条确实规定了退出条件，因此这种可能性是允许且现实的，但接下来又会怎样？英国将与欧盟保持哪一类关系？它会加入欧洲经济区(EEA)且仍受制于欧盟规则，但无需参与做出决定的过程。或者，谈判一系列双边协定，如瑞士曾经采取的措施吗？不过这两个备选方案都有一个胶着点，即人员的自由流动。它是内部市场的支柱之一，也是一直被欧盟及其他成员国坚决捍卫的重要原则。然而，这却是卡梅伦保守党政府希望重新谈判的主要事项之一。受到来自地中海地区移民危机的影响，申根自由流动区的政策日趋收紧，尽管应当指出的是英国并不是申根地区的一部分，但也仍然是英国公投中支持退出的重要原因。尽管英国脱欧(Brexist)逐渐被国内外所接受，但具体的法律进程依然复杂。因此本文中的任何进一步的研讨都难于具有成果，尽管不断地思索显然是有趣的。无论此次选民对于英国是否继续保留欧洲联盟成员资格的态度如何，所提出的问题都是:在联合王国内部解决欧盟问题是否具有可行性？答案正如上次在1975年全民公投时一样为:否。

注释：略